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不宜修改的,也积极向代表作了解释说明。”在这份仅有两页的“修改说明”中,列出了全部的八处修改,均为文字性修改,没有对一个数字做出改动。例如:第一处修改为:在第10页第11行中,删除“补贴”一词。最后一处修改,即第八处修改为:在第36页倒数第7行中,“分类纳入预算管理”之前增加“逐步”。修改字数最多的一处修改为第三处修改:在第18页倒数第2行-3行中,将“国际经济形势存在较多不确定性,国内经济增长放缓”,改为“经济保持稳定增长将为财政增收奠定坚实基础。但国内外经济形势存在较多不确定性”。叶青等人大代表告诉记者,每年预算报告的修改情况都大体如此。在他们的印象中,预算报告从来没有一个数字被改动过。而人大归根到底是通过管住政府的钱袋子,也就是预算中的每一个具体财政数字来规范和监督政府,不能更改数字,预算审议就失去了其应有之义。一些人大代表和学者表示,人大不能更改预算报告中的数字,一方面是因为预算报告中的财政数字都有制度依据,改数字也就等于违反了相关的制度。另一方面是因为,全国预算总的盘子是固定的,增加或者减少某一个款项的预算,相应的整个预算都会随之变化。还有一个客观原因是,每年“两会”代表们审议预算的时候,本年度的预算已经执行了三个月,在事实上也无法改动了。对此,尹中卿建议,可以通过改变预算年度加以解决,将全国人大审议预算的时间提前到12月,或是将预算年度的开始时间定为4月。李炜光也认为,改变预算年度后,尽管预算审查走过场的问题仍将存在,但至少在形式上是尊重人大的。而且,这也能在一定程度上解决预算支出不平衡、年底突击花钱等问题。不过,代表们在预算审议时的意见,也不是完全没有作用,一般会在编制下一年度的预算时考虑代表集中反映的问题,比如近几年农业、教育、民生、社保的预算都在增加。全国人大有关官员表示,要从制度上解决人大审议预算不能改数据的困境,需要先建立起预算的修正案制度。简单来说就是,只要人大在修正案中对预算报告提出了修改要求,政府就应该按照人大的要求进行修改。很多公众不了解的是,人大审议预算报告,除了在每年3月的人大会议上由全体代表审议之外,还有一个会前审查的程序。中国政法大学财税法研究中心主任施正文表示,目前的预算草案要提前一个月报到全国人大,人大提出审查意见,财政部再在开全体大会时向人大代表报告。但由于审查时间短,草案过粗,全国人大财经委和预算工委的力量也不够,事实上目前的初步审查与人大代表审查一样,都是在走过场。施正文介绍说,已经过一审的《预算法修正案(草案)》规定,财政部门向全国人大报送预算的时间,要由现在的提前30天增加到45天,地方人大仍为30天。他认为提前的时间非常有限,而且地方还没有变化。“可以说,在增强预算审查监督方面,《预算法修正案(草案)》没有实质性进步。”为了逐渐发挥会前审查的作用,全国人大财经委和预工委在近年来也做出了一些努力。尹中卿举例说,现在节能减排形势很严峻,去年有好几项指标都没有完成“十二五”规划提出的要求和2012年的计划,有些方面还在恶化。但是2012年节能减排支出安排的增长率却很低,一开始只安排了3.2%的增长,而其他项目的支出普遍增长了百分之十几,个别项目还增长了百分之二十多。人大财经委和预工委向国务院提出应该大幅度增加节能减排支出的比重。国务院就此向人大解释说,因为西部地区的退耕还林项目已经到期,有几百亿元的补助款不再需要支出。对此,人大财经委和预工委告诉国务院,节能减排的财政投入实际上是不够的,并且很多中西部地区退耕还林还不稳定,如果停止给老百姓的补贴,当地百姓很可能又会上山把刚刚长的树砍掉卖钱。最终,国务院将节能减排的预算支出增加到7.2%,但这个增速仍低于绝大多数其他项目的支出增速。但整体而言,中央预算的支出结构还是呈现出不断优化的趋势。2005年,中央教育预算支出只占中央总支出的1.7%,今年的份额则增至5.8%。2005年中央医疗预算支出只占中央总支出的0.1%,今年增长到3.1%。有升也有降,2005年的中央国防预算支出占到中央总支出的12.7%,今年则降至10.3%。不仅是份额变化,支出项目的组成也有所调整。2005年的中央预算支出中,基本建设支出占到中央总支出的6.4%,高于教育和医疗支出份额,但如今已找不到这项支出了。反过来,节能环保支出,在2005年也还没有出现。这些变化背后,既有国务院的主动改进,也有全国人大的推动。但是,接受《财经》记者采访的多位专家均表示,如果能有真正的预算审查,取得的进步就会远远不止这些。自下而上的探索来自基层的参与式预算改革探索或许能为做实预算审议打开一扇窗户十年的全国人大代表经历让叶青发现,人大代表对审议预算缺乏兴趣,还有一个利益相关性的因素,即预算的内容和人大代表本身的利益越是密切,审议预算的参与度和热情也就越高。和全国人大审议时的冷场形成对比的是,在各省人大审议预算时,省人大代表会比较关心本省的预算报告。叶青分析,这是因为各省的人大代表多数都是来自于本省各部门、各地市和各行业的负责人,而地方预算关系到本部门、本地市和本行业的切身利益,代表们自然会想让自己业务范围内的预算资金多一些,因此会比较认真地研读本省的预算报告,审议讨论时也会比较热烈。在现实生活中,行政区划越是往下,人大代表审议预算的积极性越高,也越爱较真。到县和乡镇一级的人大,有时审议预算还会争起来,尤其是乡镇财政的总盘子本来就不大,各部门要做好本年度的工作,就必须要盯住预算,争取多分到一些钱。而且,乡镇政府的工作以具体的日常事务为主,预算也容易编得很详细,人大代表审议的时候也就可以有的放矢。叶青认为,一些乡镇的预算审议事实上已经达到了参与式预算。浙江温岭就是如此。温岭市新河镇始于2005年的参与式预算改革,是中国地方政府公共预算改革的重大突破。它把民主恳谈引入镇人大对预算的审查和监督,以预算民主为切入点,进一步以民主恳谈激活乡镇人大,使人大审查政府预算的功能,由简单的举手通过变为真正行使发言权和修正权。经过预算民主恳谈会和人大预算审查,2005年的财政预算就进行了调整,镇政府买车花费少了20万元,而慈善事业经费增加了20万元。从2010年起,温岭开始全面推广参与式财政预算监督。不仅是县和乡镇级政府,在实践中,省级政府也可以做到将预算编制落实到具体的事务上。比如:北京市政府的预算报告中,就已经细化到某个部门,今年要买一辆车,要多少钱,什么牌子。这样人大代表审议时就可以很容易看出来是不是超标,该不该花这笔钱,也反过来促进政府部门不断改进自己的工作,减少乱花钱的现象。反观全国人大代表,大部分都是来自于地方,审议中央预算和各部委的预算,本身就和他们没有那么紧密的利害关系,加之预算审议的时间短,编制又粗,事不关己高高挂起,审议时自然是多一事不如少一事。全国人大代表们对中央预算报告越来越冷漠的同时,其不满也在逐年增加,这导致了近几年对预算的反对票逐年上升。反对票从2010年的317票,2011年的362票,快速上升到2012年的438票,首次超过两高报告,成为人大会议反对票最高的表决文件。常年关注预算的全国政协委员、上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪表示,预算审查单靠代表和委员是不行的,必须有专门的团队。在国外,不一定议员本人具有审查预算的能力,但他可以去组织这方面的人,比如会计专家或审计专家,审计教育预算还可以组织教育专家等,共同参与审查。作为财税领域的学者,施正文被北京市人大预算审查监督专家咨询委员会聘为专家委员。他介绍说,北京市人大在审议预算或制定相关政策时,经常会征集专家咨询委员会学者的意见,供北京市人大参考。施正文建议,各级人大都可以借鉴北京市人大的经验。天津财经大学财政学科首席教授李炜光则认为,人大预算审议走过场背后的根本原因在于行政力量过强,人大对预算没有起到决定性作用。“由于制度上的种种限制,即使是有想法的人大代表,在预算审查方面能做的事情还是很少。”蒋洪补充说,导致预算审查走过场还有一个关键问题:代表委员愿不愿意把预算中的问题查出来?如果他们不是为广大纳税人负责,而是为请他们来走过场的人负责的话,那很可能看到问题也当没看到。实践证明,预算公开对预算工作起到了重要的推动作用。预算公开既包括向公众公开,还包括向人大公开。在这方面,广东等地做出了有益的尝试——将地方财政部门的支出线和地方人大财经委和预工委联网,这样地方财政花的每一笔钱都能同时被人大看到,人大实现了对预算的同步监督。一旦地方财政违反了预算的规定,人大可以马上发现,要求政府进行改正。实现“可监督、可问责”预算不仅要“看得见、看得懂”,还要“可监督、可问责”,这才是完整的公共预算概念,否则就还是“税收国家”而非“预算国家”全国人大代表、全国人大法律委副主任委员、中纪委原副书记刘锡荣3月10日在浙江代表团发言时说:“财政资金就像一块豆腐,政府说用就用了,先斩后奏,到时候人大也只好认账。”他还表示,各级人大是监督各级政府工作的最高机关,但很多时候,人大与政府变成“哥们儿”关系。人大必须坚持独立性,才能对政府工作进行有效监督。发达国家的经验是,只要管好“钱”和“人”,其他问题就会迎刃而解。在同一天,全国人大财经委在向大会主席团提交的预算草案审查结果报告中指出,2011年国务院和地方各级人民政府,在预算执行和财政运行中还存在一些不容忽视的问题。这些问题主要是:在促进转变经济发展方式和调节国民收入分配方面,财税政策的针对性和有效性需要增强;财政支出绩效考核体系不够健全,工作有待加强;转移支付结构不合理,均衡性转移支付所占比重偏低;追加预算多、结转资金多的现象仍比较突出;地方政府性债务管理制度不够完善,存在一定风险;地方土地出让金收入使用不够规范。这些问题都应该认真研究,切实加以解决。人大财经委指出的这些问题正是现行预算制度的弊端所在,其措辞也不可谓不重。但耐人寻味的是,以上内容在全国人大官方网站和新华社发布的该文件中均被删除。今年“两会”期间,在与《财经》记者的长谈中,尹中卿指出:预算审议和执行过程中有一个长期被人忽视的问题——预算的“绩效管理”问题。尹中卿表示,要实现人大对预算的“可监督、可问责”,就必须增强决算和决算监督的权威性、有效性。首先要对预算的执行情况作出科学的评价,即预算的绩效管理。以支出绩效评价为手段、以结果为导向的预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,在西方发达国家早已实施,并被许多发展中国家所借鉴,但中国还未建立起有效的预算绩效评价和审查制度。根据2012年的预算安排,全国财政支出将高达12.43万亿元(其中中央财政支出6.41万亿元)。尹中卿表示,对如此惊人的预算资金,却没有人考察其使用效果。全国人大预算工作委员会主任、财政部分管预算工作的原副部长廖晓军曾指出,加强预算绩效管理的根本目的就是改变长期以来财政资金管理使用中存在的“重收入轻支出、重分配轻管理、重数量轻质量”问题,提高公共产品和公共服务的质量,提高财政资金使用效益。为此,财政部要求各级财政部门在未来,要切实加强预算绩效管理制度建设,继续加强与全国人大预工委的沟通;在新修订的《预算法》中增加加强预算绩效管理、讲求预算绩效方面的内容;在《预算法实施条例》中对预算绩效管理的责任主体、评价对象、评价方式、指标体系、管理程序等进行明确,提高绩效管理法律层级。廖晓军要求各级财政、财务部门要逐步建立绩效问责制度,形成“谁干事谁花钱、谁花钱谁担责”的机制。并研究建立绩效评价结果公开机制,认真倾听社会各界的呼声,吸纳合理意见。据悉,财政部正在研究绩效评价结果与预算安排有机结合机制。主要思路是:对绩效评价结果好的,予以表扬或继续支持;对绩效评价发现问题、未达到绩效目标或评价结果较差的,予以通报批评,并责令其限期整改。对不进行整改或整改不到位的,则要根据情况调整项目或相应调减项目预算,直至取消该项财政支出。尹中卿表示,除了加强预算绩效管理工作之外,还应该通过修改《预算法》来明确违反预算制度的法律责任、行政责任和政治责任。全国人大预工委在《预算法修正案(草案)》初次审议期间的2011年12月30日,曾经邀请有关学者座谈展望2012年人大的预算和决算工作,时任全国人大预算工作委员会主任高强在会上点名让北京大学财税法研究中心主任刘剑文教授谈谈对《预算法修正案(草案)》的意见。刘剑文建
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